Accueil SOCIÉTÉ SANTE Fraudes, corruption, irrégularités, conflit d’intérêts… Le rapport confidentiel d’audit qui accable l’INAM

Fraudes, corruption, irrégularités, conflit d’intérêts… Le rapport confidentiel d’audit qui accable l’INAM

4 décembre 2019

1978

La Directrice générale de l’Institut national d’assurance maladie au Togo (INAM-Togo), Mme Miriam Dossou-D’Almeida, a mis en place en septembre 2018 une mission afin de planifier et d’exécuter l’audit de la gestion des achats et marchés publics au cours des exercices 2016 et 2017. L’objectif assigné à la mission est d’évaluer toutes les activités réalisées pour acheter les biens et services depuis l’étape de planification des besoins jusqu’à la réception effective des biens et services.

La mission a rendu public son rapport mi-décembre 2018. Selon le document confidentiel dont nous avons eu copie, il est révélé que « de façon générale, l’exécution des marchés réalisés au cours des exercices 2016 et 2017 n’est pas conforme aux dispositions légales et règlementaires ». Apparemment, même les assurances ne sont pas à l’abri de la corruption qui constitue une gangrène au Togo.

Lire l’intégralité du rapport.

Département de l’Audit Interne (DAI)

Rapport de la mission d’audit: 2018/03/A

« Gestion des achat et marchés publics »

Barnabé GBEDZE, RAI

Destinataires du rapport Exemplaire N°

Direction Générale – DG 1

Directeur Administratif et Financier 2

Président CPMP 3

Président CCMP 4

Lettre de Transmission

Lomé, le 17 décembre 2018

A: Mme Myriam DOSSOU – D’ALMEIDA – DG/INAM

CC : M. OHOUKO Kokou – DAF

M. WINGA Dissaliba – Pdt CPMP

M. ABOKI Kami – Pdt CCMP

Objet: Rapport d’audit des achats et marchés publics

Référence ordre de mission: 529/ 2018 IINAM / DG/RAI

Madame,

Faisant suite au mandat que vous nous aviez donné par la lettre de mission portant la référence 529 /2018/INAM/DG IRAI du 14 septembre 2018 pour planifier et exécuter une mission d’audit de la gestion des achats et marchés publics, nous vous transmettons ci-joint le rapport de ladite mission.

Nous demeurons disponibles pour vous accompagner dans le suivi du plan d’actions validé avec les parties concernées pour la mise en œuvre des recommandations contenues dans ce rapport .

Veuillez agréer Madame le Directeur, l’expression de nos salutations distinguées

Date

Signature

Sommaire

1. Résumé exécutif.. 4

2. Conclusion de l’audit 5

3. Synthèse des constats et recommandations 6

3.1 Planification des marchés et préparation des dossiers 6

3.2 Ouverture et évaluation des offres 8

3.3 Attribution et contractualisation 9

3.4 Suivi de l’exécution des marchés 12

3.5 Contrôle des règles éthiques : 12

3.6 Evaluation des procédures simplifiées de DRP 13

4. Evaluation du dispositif organisationnel 14

5. Evaluation du système d’archivage 15

6. Rappel de l’objectif de la mission (ordre de mission) 16

7. Rappel du périmètre de la mission 16

8. Méthodologie 16

9. Durée de la mission et composition de l’équipe d’audit 16

10. Personnes rencontrées 17

11. Canevas du plan d’actions 18

Résumé exécutif

De par son statut juridique, l’INAM est assujetti à la règlementation nationale en vigueur en matière de marchés publics. A ce titre, l’organisation à mettre en place en son sein et les modalités d’exécution à suivre pour réaliser les acquisitions de biens et services doivent obéir à des règles, principes et procédures qui sont en conformité avec les dispositions légales et réglementaires en la matière.

En application des dispositions du décret n°2009-297/PR portant attributions, organisation et fonctionnement des organes de passation et de contrôle des marchés publics, les dispositions ci-après ont été prises:

⦁ Décision n°001/2013/INAM/CA du 25 janvier 2013 portant nomination de la Personne

Responsable des Marchés Publics (PRMP)

⦁ Décision n°001/2013/INAM/DG du 25 janvier 2013 portant création de la Commission de Passationdes Marchés Publics (CPMP)

⦁ Décision n°002/2013/INAM/DG du 25 janvier 2013 portant création de la Commission de Contrôle des Marchés Publics

⦁ D’autres décisions subséquentes ont été prises pour nommer les membres des commissions CPMP et CCMP ou renouveler leur mandat.

Les membres des commissions ont pris part aux ateliers de renforcement de capacités organisés par l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP).

Au cours de la période couverte par notre mission (2016-2017) les marchés ont été passés dans un contexte de fonctionnement normal des organes de passation et les marchés à passer ont fait l’objet d’un plan prévisionnel de passation.

Concernant l’évaluation des marchés passés pour des montants égaux ou supérieurs au seuil de passation, le référentiel de contrôle que nous avions utilisé est établi à partir des dispositions légales et réglementaires ci- après:

1. Loi n°2009-013 du 30 juin 2009 relative aux marchés publics et délégation de service public;

2. Décret n°2009-277/PR du 11 novembre 2009 portant code des marchés publics et délégation de service publics;

3. Décret n°2009-297/PR du 30 décembre 2009 portant attributions, organisation et fonctionnement des organes de passation et de contrôle des marchés publics;

4. Décret n°2011-059/PR du 4 mai 2011 portant définition des seuils de passation, de publication, de contrôle et d’approbation des marchés publics;

5. Arrêté n°014/MEF/CAB du 21 février 2013 fixant les modalités et le circuit d’approbation des marchés publics.

6. Délibération n°027/2016/INAM/CA portant adoption du règlement financier et comptable de l’INAM

2.Conclusion de l’audit

Nous estimons que nos diligences fournissent une base raisonnable à l’opinion exprimée ci- dessous:

Opinion générale:d’une façon générale, l’exécution des marchés réalisés au cours des exercices 2016 et 2017 n’est pas conforme aux dispositions légales et réglementaires.

Fondement de l’opinion: Il existe des insuffisances dans l’exécution des missions des organes de passation et de contrôle et beaucoup de cas d’absence de mise en concurrence avant la contractualisation avec des fournisseurs pour des marchés non-inscrits sur le plan de passation et dont les montants sont égaux ou supérieurs au seuil de passation.

A notre avis, l’insuffisance des contrôles et pratiques internes constitue un facteur important pour les risques ci-après qu’il faudra surveiller:

1.nullité de marchés ou contrats signés pour non inscription au PPM ou défaut de mise en concurrence;

2.ruptures de stocks de fournitures accompagnées d’une pression pour la réalisation d’achats en mode d’urgence en raison d’une mauvaise planification;

3. mauvaise réputation de l’institution pour insuffisance de transparence dans les acquisitions;

4. nullité d’une procédure d’acquisition pour non régularité

5. dépassement budgétaire non autorisé;

6. nullité d’un marché pour collusion ou conflit d’intérêts à l’occasion de l’évaluation des offres;

7. défaut de qualité ou non-conformité des acquisitions d’immobilisations;

8. fraude et corruption dans les achats par procédure simplifiée (DRP).

Sans remettre en cause notre opinion nous confirmons que:

-certains marchés ont été passés à la suite d’appels à concurrence conformément publié;

-certains marchés ont été régulièrement attribués à la suite des conclusions de rapports d’évaluation établis par la CPMP, lesquels ont fait l’objet de validation par les organes de contrôle de passations.

Les recommandations d’audit contenues dans ce rapport doivent faire l’objet d’un plan d’actions documentés et communiqués au Département de l’Audit Interne ainsi qu’au Département Gestion des Risques pour un suivi optimal.

Nous tenons ici à remercier le DAF et son équipe, les membres de la CPMP et de la CCMP qui nous ont fournis les documents nécessaires et qui se sont rendus disponibles pour les divers échanges et entretiens ayant contribué au bon déroulement de la mission.

3. Synthèse des constats et recommandations

Aux fins d’évaluation, nous avions découpé le processus de gestions des achats et marchés publics en six (6) groupes d’activités à savoir

i. Planification des marchés et préparation des dossiers

ii. Ouverture et évaluation des offres

iii. Attribution et contractualisation

IV. Suivi de l’exécution des marchés et contrats

v. Contrôles des diligences éthiques applicables

vi. Exécution des procédures simplifiées de DRP

Nous présentons ci-dessous les constats et recommandations d’audit par groupes d’activités.

3.1 Planification des marchés et préparation des dossiers

Constat #1: Exécution de marchés non préalablement inscrits sur le PPM

Au cours de la période sous revue (2016-2017), il a été signé vingt-quatre (24) contrats pour des acquisitions diverses qui n’ont pas été préalablement inscrites sur le plan de passation des marchés. Les plans prévisionnels de passation élaborés pour ces périodes n’ont pas connu de révisions et aucune autorisation ou dérogation n’a été obtenue des organes de contrôles (CCMP; DNCMP) avant de passer lesdits marchés. La liste de ces contrats est présentée à l’annexe 1.

Conclusion:Non-respect des dispositions de l’article 14 du décret N° 2009-277/PR portant code des marchés publics et délégation de service public.

Risque: Nullité des marchés passés sous réserve de l’appréciation de la DNCMP

Recommandation #1 : Procéder à des révisions du PPM et obtenir des autorisations ou dérogations nécessaires des organes de contrôles avant d’exécuter les marchés qui n’y sont pas initialement inscrits.

Constat #2: Retard dans la publication des avis généraux de passation

Il s’est écoulé une durée de plusieurs mois entre la réception du PPM validé par la DNCMP et la publication des avis généraux de passation.

⦁ 2016: AGP publié le 30 mai [3 mois après réception du PPM validé]

⦁ 2017: AGP publié le 10 mai [2 mois après réception du PPM validé]

Conclusion:Insuffisance dans l’accomplissement du contrôle de régularité.

Risque: Non-optimisation des acquisitions (rupture de stocks; achat en mode d’urgence)

Recommandation #2 : Publier l’avis général de passation au maximum dans les cinq (5) jours suivants la date de réception du PPM validé par la DNCMP.

Constat #3 : Fractionnement des marchés

Plusieurs acquisitions ont été effectuées par bon de commande auprès de fournisseurs retenus par l’autorité contractante alors que celles-ci avaient fait l’objet de publication dans l’avis général de passation. Les montants annuels de ces achats présentés à l’annexe 2 atteignent et dépassent les seuils de passation.

Conclusion: Non-respect des dispositions de l’article 14 du décret n°2009-277/PR portant code des marchés publics et délégation de service public.

Risque: Mauvaise réputation pour insuffisance de transparence dans les marchés

Recommandation #3 : Consolider les besoins et exécuter les marchés conformément au plan prévisionnel de passation des marchés.

Constat #4:Insuffisance dans l’exercice du contrôle a priori assigné à la CCMP

Les plans de passation (PPM) élaborés en 2016 et 2017 n’ont pas fait l’objet de validation par la CCMP.

Pour l’ensemble des neuf (09) marchés passés pour des montants ayant atteint le seuil de contrôle de la CCMP au cours de la période sous revue (voir Annexe 3), il n’existe aucune preuve de la validation des dossiers de demande de cotation par la CCMP avant le lancement de l’appel à candidature.

Conclusion: Non-respect des dispositions de l’article 9 du décret W 2009-297/PR relatif à l’organisation et au fonctionnement de la CCMP.

Risque: Nullité de la procédure de passation

Recommandation #4:Veiller au respect des dispositions du code des marchés publics en la matière.

3.2 Ouverture et évaluation des offres

Constat #5 : Insuffisances dans la mise en place des sous-commissions d’analyse

Au cours de la période sous-revue, il a été mis en place au moins une sous-commission d’analyse dont les travaux n’ont pas été présidés par un membre de CPMP.

Conclusion: Non-respect des dispositions de l’article 4 du décret N° 2009-297 IPR relatif à l’organisation et au fonctionnement de la CPMP.

Risque:Inefficacité opérationnelle (difficulté de la CPMP pour s’approprier et valider le

rapport de la sous-commission d’analyse)

Recommandation #5:Veiller au respect des dispositions du CMP quelle que soit la particularité du marché à passer.

3.3 Attribution et contractualisation

Constat #6 :Absence de preuve de validation des propositions d’attribution

Sur neuf (9) acquisitions dont les montants ont atteint le seuil de contrôle de la CCMP, nous n’avons trouvé qu’un seul cas où un avis de non objection est donné. Le document sanctionnant ce contrôle (procès-verbal d’attribution provisoire) n’est pas établi dans la forme prescrite.

Conclusion: Non-respect des dispositions du code des marchés publics en leurs articles 56

al.5 (procédure et critères d’évaluation) et 61 (attribution des marchés publics).

Risque: Nullité de la procédure pour non régularité

Recommandation #6:Etablir le procès-verbal d’attribution provisoire conformément au modèle visé par l’article 61 du CMP.

Veiller au bon fonctionnement de la CCMP et à la formation de ses membres.

Constat # 7:Insuffisance dans le contrôle budgétaire avant la contractualisation

Un marché et 4 demandes de cotations ont été attribués pour des montants dépassant le budget prévisionnel sans qu’aucun document n’ait été établi pour autoriser le dépassement budgétaire..

Conclusion: Non-respect des règles de dépassement budgétaire

Risque: Dépassement budgétaire non autorisé

Recommandation # 7 :Veiller à se conformer aux dispositions prévues par le règlement financier et comptable: art. 35 – transfert et virement de crédit; art 36 – rallonge budgétaire

Constat # 8 : Attribution de marchés sans aucune diligence de mise en concurrence

Trente-deux (32) contrats d’acquisition pour des montants égaux ou supérieurs au seuil de passation ont été signés sans aucune diligence de mise en concurrence (voir Annexe 4).

Conclusion:Non-respect des principes généraux de passation des marchés visés par l’article 2 de la loi n° 2009-013.

Risque: Nullité des contrats signés

Recommandation # 8:Veiller à se conformer aux principes de (i) concurrence, (H) de liberté d’accès à la commande publique, (iii) d’égalité de traitement des candidats et de (iv) transparence des procédures d’acquisition.

Constat # 9: Insuffisance dans les clauses contractuelles du contrat avec SBI Sarl

Les contrats signés avec SBI Sarl pour (i) la rédaction de cahier de charges du DAO – GED et (ii) l’appui à l’évaluation des offres dudit marché ne comportent aucune disposition pouvant prévenir une collusion entre le consultant et les soumissionnaires.

Conclusion: Non-respect des règles éthiques liées à la passation

Risque: Risque de nullité du marché GED pour collusion ou conflits d’intérêts lors de l’évaluation des offres

Recommandation # 9 : Instaurer l’obligation à tout prestataire retenu en appui à l’évaluation des offres et propositions de faire une déclaration sur l’honneur d’absence de conflits d’intérêts avec les soumissionnaires.

Constat # 10 : Insuffisance dans les clauses contractuelles de certains contrats

Certains contrats de fournitures et installation d’immobilisation ne comportent pas de clauses de garantie (délai de garantie et retenue de garantie)

Conclusion: Défaut de garantie sur les immobilisations acquises.

Risque: défaut de qualité ou non-conformité des acquisitions d’immobilisations

Recommandation #10:Inclure systématiquement des clauses de garanties dans tous les contrats d’acquisitions d’immobilisation et préciser les conditions de libération desdites garanties.

Constat # 11 : Non précision des moyens de financement dans les contrats

Il est mentionné dans les contrats le budget d’exécution du marché sans aucune précision sur la rubrique budgétaire d’imputation.

Conclusion: Non-respect des dispositions de l’article 79 du code des marchés publics.

Risque: Risque de non sécurisation des crédits de paiement.

Recommandation # 11: Inclure la rubrique budgétaire d’imputation sur la fiche signalétique introductive des contrats (cf. article 79 du décret N° 2009-277-/PR CMP)

3.4Suivi de l’exécution des marchés

Constat # 12:Insuffisance des formalités de réception de biens, travaux et services découlant de l’exécution des marchés.

Absence de preuve de la validation des livrables des prestations intellectuelles. En lieu et place d’un comité de réception dûment mis en place, les biens, travaux et prestations sont réceptionnées par le chargé de la logistique avec parfois un autre agent.

Les contenus des documents de réception établi sont souvent muets sur la conformité de la qualité des biens livrés par rapport aux spécifications techniques exprimées dans les dossiers d’appel à concurrence.

Conclusion:Défaut de qualité des documents de réception

Risque: Risque de paiement ou d’acceptation de biens, travaux et prestations de mauvaises qualités.

Recommandation #12:Mettre en place le comité ad hoc de réception.

Concevoir un canevas de procès-verbal en précisant les informations pertinentes à y mentionner.

3.5 Contrôle des règles éthiques

Constat 1# 13:Application non exhaustive des diligences de respect des règles éthiques en matière de passation des marchés

Absence de preuve des engagements écrits des soumissionnaires des demandes de cotations pour le respect des règles éthiques applicables aux marchés publics.

Risque: Risque de fraude et de corruption.

Recommandation #13:Concevoir un canevas d’engagement écrits à inclure dans les documents contractuels.

3.6 Evaluation des procédures simplifiées de DRP

Constat # 14: Utilisation inappropriée des procédures d’achat par bon de commande

Tous les matériels informatiques acquis au cours de la période sous revue ont été achetés par bon de commande.

Risque:Non efficacité des procédures d’achats de matériel informatique.

Recommandation # 14:Retenir par défaut, la procédure de demande de cotation pour toute acquisition d’immobilisation.

Constat # 15 : Insuffisance dans la mise en œuvre des procédures de DRP

⦁ Absence de preuve des expressions de besoins ayant conduit aux achats par bon de commande ne sont pas documentées

⦁ Il n’est pas établi un registre de fournisseurs et prestataires de services agréés

⦁ Les demandes de devis, de facture pro-forma ou de proposition de prix adressées aux fournisseurs ne sont pas formalisées.

⦁ Les propositions reçues ne sont pas toujours comparables

Risque: Fraude et irrégularité dans les achats; collusion entre le service acheteur et les fournisseurs

Recommandation #15 :Veiller au respect des procédures en la matière.

4. Evaluation du dispositif organisationnel

Application du décret N° 2009-297/PR

PRMP &5
CPMP
CCMP &5

Principales missions

1 – Planifier les marchés publics

2 – Publier des AGP

3 – Lancer des MO, AMI, DC

4 – Réaliser l’ouverture des offres

5 – Evaluer et comparer les offres

6 – Réaliser le contrôle à priori

7 – Rédiger les contrats et marchés

8 – Etablir des indicateurs de performance

Constats relatifs à l’exécution des principales missions

1 – Existence d’un PPM pour les années 2016 et 2017

2- Il s’écoule 60 jours entre la validation du PPM et la publication de l’AGP

3- Attribution de plusieurs marchés sans mise en concurrence

4- Respect des phases d’ouverture des offres et établissement des p-v

5 – Existence de rapport d’évaluation

6 – Absence de preuve de t’exercice du contrôle à priori par la CCMP

7 – Existence des contrats et marchés signés

8 – Absence de rapportage périodique sur la passation des marchés

Conclusion: suffisance dans l’exécution des missions des organes de passation et de contrôle

Recommandation spéciale

Faire établir annuellement par la CCMP et le point focal MP, un rapport sur la passation.

S’appuyer sur ce rapport pour effectuer une revue annuelle de l’exécution des missions par les organes de passation et de contrôle afin de relever les insuffisances et de faciliter la capitalisation des expériences pour une amélioration des pratiques.

5. Evaluation du système d’archivage

1. Les dossiers reçus des soumissionnaires ne sont pas regroupés scellés ou attachés et disposés dans un ordre permettant de vite les identifier.

2. Les documents et rapports liés à la passation ne sont pas rangés dans des supports (cartons, chemises à sangles) marqué à l’extérieur de la référence et de l’intitulé du marché ou de la cotation.

3. Existence de doublons dans la numérotation des bons de commandes; les pièces justificatives jointes aux bons de commandes émises ne sont pas exhaustives.

Recommandation spéciale

Définir et mettre en œuvre la méthodologie d’archivage des dossiers lancés et des offres reçues;

Définir et mettre en œuvre la méthodologie d’archivages des documents produits en interne, des contrats et autres documents relatifs aux différents étapes de la passation des marchés publics;

Mettre en place un système d’archivage approprié pour les achats effectués par la procédure simplifiée de Demande de Renseignement de Prix.

6. Rappel de l’objectif de la mission (ordre de mission)

L’objectif de la mission est d’évaluer toutes les activités réalisées pour acheter les biens et services depuis l’étape de planification des besoins jusqu’à la réception effective des biens et services.

7. Rappel du périmètre de la mission

Le périmètre de la mission couvre toutes les acquisitions de fournitures, de travaux, de prestations intellectuelles et de services non consultants réalisées au cours des deux dernières années (2016 et 2017).

8. Méthodologie

La démarche d’audit est chronologiquement marquée par:

⦁La tenue de la réunion d’ouverture (présentation des auditeurs, exposés sur le planning prévisionnel de la mission, demande de documents, planning des rendez-vous)

• la réception et l’examen des documents relatifs à la passation

⦁La tenue de la réunion de lancement suivi de l’administration de questionnaire de contrôle interne (entretiens avec les acteurs)

• La réalisation des tests de conformité sur les marchés passés et l’établissement des constats

⦁La Synthèse des observations sur les FRAP (Feuilles de Révélation et d’Analyse de Problème) et la formulation des recommandations

⦁La tenue d’une réunion de clôture où les constats et recommandations d’audits ont été présentés aux audités.

9. Durée de la mission et composition de l’équipe d’audit

La mission s’est déroulée du 02 octobre au 15 décembre 2018. L’équipe d’audit est composée de :

• M. GBEDZE K. Barnabé, RAI, chef de mission

•M. KUE-TAMAKLO Gilbert, Auditeurs Interne, collaborateur

10. Personnes rencontrées

Les personnes ci-après ont été rencontrées au cours de la mission

N° Noms et Prénoms Titre (ou Qualité)