Les élites capturent-elles l’aide étrangère? Ce document de la Banque Mondiale « Elite Capture of Foreign Aid/Evidence from Offshore Bank Accounts » (L’aide financière accaparée par les élites) montre que les décaissements d’aide aux pays fortement dépendants de l’aide coïncident avec une forte augmentation des dépôts bancaires dans les centres financiers offshore connus pour le secret bancaire et la gestion de patrimoine privé, mais pas dans d’autres centres financiers. Les estimations ne sont pas confondues avec des chocs contemporains tels que les conflits civils, les catastrophes naturelles et les crises financières, et sont résistants à l’instrumentation avec des engagements d’aide prédéterminés. Le taux de fuite implicite est d’environ 7,5% à la moyenne de l’échantillon et tend à augmenter avec le rapport de l’aide au PIB. Les résultats sont cohérents avec l’accaparement de l’aide par les pays qui en dépendent.
L’efficacité de l’aide étrangère reste controversée. Des études montrent comment l’aide est dépensée (Werker et al. 2009); comment elle est absorbée dans l’économie nationale (Temple et van de Sijpe, 2017); et dans quelle mesure elle stimule finalement la croissance (Dalgaard et al. 2004), améliore les résultats du développement humain (Boone, 1996) et réduit la pauvreté (Collier et Dollar, 2002). À la lumière des preuves, certains chercheurs affirment que l’aide joue un rôle central dans la promotion du développement économique dans les pays les plus pauvres (Sachs, 2005) tandis que d’autres en sont très sceptiques (Easterly, 2006).
De nombreuses études soulignent que l’efficacité de l’aide dépend essentiellement de la qualité des institutions et des politiques dans les pays d’accueil (Burnside et Dollar, 2000).
Une préoccupation souvent exprimée par les sceptiques est que l’aide puisse être accaparée par les élites économiques et politiques. Le fait que de nombreux pays qui reçoivent une aide étrangère connaissent des niveaux élevés de corruption (Alesina et Weder, 2002) fait craindre que les flux d’aide ne se retrouvent dans les poches des politiciens au pouvoir et de leurs amis. Cela serait conforme aux théories économiques de la recherche de rente (Svensson, 2000) et résonnerait avec des preuves anecdotiques colorées sur les projets de développement qui ont échoué et les élites intéressées (Klitgaard, 1990). Pourtant, il existe peu de preuves systématiques sur le détournement de l’aide.
Dans cet article, nous étudions le détournement de l’aide en combinant des informations trimestrielles sur les décaissements de l’aide de la Banque mondiale (BM) et les dépôts étrangers de la Banque des règlements internationaux (BRI). L’ensemble de données couvre tous les décaissements effectués par la Banque mondiale pour financer des projets de développement et fournir un appui budgétaire général dans ses pays-clients. Cet ensemble de données couvre les dépôts détenus par des étrangers dans tous les centres financiers importants, des paradis fiscaux comme la Suisse, le Luxembourg, les Iles Caïmans et Singapour dont le cadre juridique met l’accent sur le secret et la protection des actifs et des non-paradis fiscaux comme l’Allemagne, la France et la Suède.
Équipés de cet ensemble de données, nous étudions si les décaissements d’aide déclenchent des flux d’argent vers des comptes bancaires étrangers. Dans notre échantillon principal comprenant les 22 pays les plus dépendants de l’aide au monde (en termes d’aide de la Banque mondiale), nous remarquons que les décaissements d’aide coïncident, au cours du même trimestre, avec des augmentations significatives de la valeur des dépôts bancaires dans les paradis. Concrètement, dans un trimestre où un pays reçoit une aide équivalente à 1% du PIB, ses dépôts dans les paradis augmentent de 3,4% par rapport à un pays ne recevant pas d’aide; en revanche, il n’y a pas d’augmentation des dépôts détenus dans des non-paradis fiscaux. Bien que d’autres interprétations soient possibles, ces résultats suggèrent un détournement de l’aide vers des comptes privés dans les paradis…
Alors que nos résultats documentent de manière claire et solide que les décaissements d’aide sont associés à l’accumulation de richesse dans les comptes offshore, la macro nature de nos informations sur les dépôts représente une limitation importante: puisque nous n’observons pas qui stocke la richesse dans les paradis dans les périodes avec des décaissements d’aide importants, nous ne pouvons identifier directement le mécanisme économique sous-jacent à cette corrélation.
Malgré cette limitation inhérente, il est presque certain que les bénéficiaires des fonds versés dans les paradis au moment des décaissements d’aide appartiennent aux élites économiques. Des recherches récentes utilisant des microdonnées provenant de fuites de données et d’amnisties fiscales montrent que les comptes bancaires offshore sont massivement concentrés au sommet de la répartition des richesses. En revanche, les segments les plus pauvres des pays en développement n’ont souvent même pas de compte bancaire national (World Bank, 2017) et il est tout à fait invraisemblable qu’ils contrôlent les flux monétaires vers les paradis.
S’il est plus difficile d’identifier le mécanisme précis par lequel les apports d’aide provoquent des sorties de capitaux vers les paradis, l’accaparement de l’aide par les politiciens et les bureaucrates au pouvoir est un élément saillant et plausible. Premièrement, cela peut expliquer pourquoi la piste mène à des paradis plutôt qu’à des non-paradis: si l’argent provient de la corruption et du détournement de fonds, nous ne devrions pas être surpris de le voir affluer vers des juridictions où les institutions juridiques mettent l’accent sur le secret.2 Deuxièmement, il peut expliquer pourquoi nous observons une augmentation nette et immédiate des dépôts au cours du trimestre des décaissements sans augmentation au cours des trimestres suivants: dans la mesure où les élites politiques détournent l’aide vers des comptes étrangers, soit directement, soit par le biais de pots-de-vin des copains du secteur privé, les entrées d’aide et les sorties de capitaux devraient se produire presque simultanément . Troisièmement, notre analyse de l’hétérogénéité est cohérente avec la corruption médiatrice de l’effet de l’aide sur la richesse dans les paradis: nous trouvons des estimations plus importantes dans des pays plus corrompus, bien que la différence ne soit pas statistiquement significative. Dans tous les cas, l’argent étant fongible, nous ne pouvons pas faire la distinction entre le détournement direct des fonds décaissés par le donateur et le détournement d’autres fonds publics libérés par le décaissement de l’aide.
Certaines interprétations alternatives existent, mais nous les trouvons plus difficiles à concilier avec tous les modèles des données. Plus important encore, les entreprises directement impliquées dans des projets financés par l’aide peuvent recevoir des paiements trimestriels avec des décaissements d’aide et déposer une partie de ces fonds auprès de banques étrangères. Un ensemble de résultats vient étayer cette explication: nous trouvons des estimations plus importantes dans les pays avec moins de crédit privé, ce qui suggère que les banques étrangères remplacent les banques nationales inefficaces. Cependant, ce mécanisme n’explique pas notre constat selon lequel l’argent ne circule que dans des endroits comme Zurich, le centre mondial du secret bancaire et de la gestion de patrimoine privé (Zucman, 2017), et pas vers d’autres centres bancaires internationaux comme New York, Londres et Francfort. La dynamique des dépôts refuges, un changement de niveau permanent au moment des décaissements de l’aide, semble également plus cohérente avec l’accumulation de patrimoine personnel qu’avec une gestion de trésorerie ferme.
Il existe d’autres mécanismes que nous pouvons exclure avec plus de confiance. Premièrement, il a été démontré que les entreprises des pays en développement se livrent à une évasion fiscale agressive en transférant les bénéfices vers des filiales à faible taux d’imposition (Johannesen et al. 2016), mais un tel transfert de bénéfices ne peut pas expliquer nos résultats en raison de la manière dont les statistiques BRI sont construites: les dépôts appartenant à la filiale des Bermudes d’une société tanzanienne sont affectés aux Bermudes plutôt qu’à la Tanzanie. Deuxièmement, l’aide peut augmenter les revenus plus largement dans l’économie en stimulant la demande globale et peut donc indirectement augmenter l’évasion fiscale des particuliers par le biais des paradis; cependant, notre modèle tient compte des chocs de revenu agrégés en conditionnant la croissance du PIB et la forte augmentation des dépôts refuges au cours du trimestre de décaissement ne reflète pas l’effet expansionniste généralement prolongé de la relance économique (Kaplan et Violante, 2014). Enfin, nous pouvons exclure que nos résultats reflètent les ajustements de portefeuille effectués par les banques commerciales ou centrales, car nos variables de dépôt incluent uniquement les dépôts étrangers appartenant à des non-banques…
L’article contribue à la compréhension de l’efficacité de l’aide en identifiant et en quantifiant empiriquement un mécanisme qui peut rendre l’aide inefficace: la capture des élites. Ce faisant, nous contribuons à la littérature sur les effets distributifs de l’aide (Bjørnskov, 2010); la richesse cachée et ses origines (Zucman, 2013); et fuite des capitaux (Johannesen et Pirttill¨a, 2016). Nos résultats et notre approche empirique sont étroitement liés à la constatation selon laquelle les rentes pétrolières sont partiellement transférées vers des comptes bancaires dans des paradis lorsque les institutions politiques sont faibles (Andersen et al. 2017). Enfin, nos résultats contribuent à la littérature plus large sur la corruption politique (Olken et Pande, 2012).
Remarques finales
Les décaissements d’aide aux pays les plus dépendants de l’aide coïncident avec une augmentation significative des dépôts détenus dans les centres financiers offshore connus pour le secret bancaire et la gestion de patrimoine privé. L’accaparement de l’aide par les politiciens au pouvoir, les bureaucrates et leurs amis est cohérente avec la totalité des schémas observés: cela peut expliquer pourquoi l’aide ne déclenche pas de flux vers des non-paradis, pourquoi les sorties de capitaux se produisent précisément au même trimestre que les entrées d’aide et pourquoi les effets estimés sont plus importants pour les pays plus corrompus. D’autres explications sont possibles mais nous les trouvons plus difficiles à concilier avec tous les schémas des données. Nous ne pouvons pas exclure que les entreprises bénéficiant de dépenses financées par l’aide reçoivent des paiements trimestriels avec des décaissements d’aide et déposent les fonds auprès de banques étrangères; cependant, ce mécanisme ne peut pas expliquer pourquoi l’argent ne coule que dans les paradis. Il semble encore moins probable que les résultats reflètent le transfert de bénéfices des multinationales, l’effet de l’aide sur le revenu par le biais de la demande globale et les ajustements de portefeuille des banques commerciales et centrales. Nos estimations suggèrent un taux de fuite d’environ 7,5% pour le pays moyen fortement dépendant de l’aide.
Tableau A6: échantillon de pays modestement dépendants de l’aide. Le tableau montre les 24 pays pour lesquels les décaissements annuels de la Banque mondiale se situent entre 1% et 2% du PIB annuel en moyenne et la moyenne des 24 pays de l’échantillon. L’aide annuelle de la BM (% du PIB) correspond aux décaissements annuels de la Banque mondiale en tant que fraction du PIB annuel. La moyenne de l’échantillon est la moyenne des 22 pays de l’échantillon. Les décaissements de l’aide de la Banque mondiale sont des décaissements annuels de la Banque mondiale en tant que fraction du PIB annuel. L’aide APD annuelle (% du PIB) est l’aide publique au développement (APD) annuelle, toutes sources confondues, en fraction du PIB annuel. Les dépôts de paradis sont des dépôts étrangers détenus dans les 17 pays classés comme paradis. Les dépôts non refuges sont des dépôts étrangers détenus dans les pays non classés comme des paradis. Les dépôts dans les paradis (croissance trimestrielle en%) sont la variation trimestrielle en pourcentage des dépôts détenus dans les 17 pays classés comme des paradis (mesurés comme la variation des niveaux de log trimestriels). Les dépôts hors refuge (croissance en%) sont la variation en pourcentage trimestrielle des dépôts détenus dans des pays non classés comme des paradis (mesurés comme la variation des niveaux de log trimestriels). Le PIB (croissance en%) est la variation trimestrielle en pourcentage du PIB (mesurée comme la différence des log-niveaux trimestriels du PIB).
NB : Comme on peut le remarquer, le Togo figure parmi les 24 pays concernés par l’évasion fiscale en lien avec la variation de l’aide de la Banque Mondiale.
